Primauté du droit de préemption communal

Primauté du droit de préemption communal

ENCADRE GENERAL

La Commune souhaite construire un lotissement et est régie par un PLU qui classe les parcelles agricoles du futur lotissement urbanisables.

Les parcelles concernées par le projet de lotissement portent sur 2 des 5 hectares du propriétaire.

La Commune souhaite que l’agriculteur bénéficie d'une compensation équivalente aux 5 hectares, et pas seulement aux 2 hectares, du fait de la perte de valeur des trois hectares restants après la réalisation du lotissement.

Pour cela, la Commune souhaite acquérir 5 hectares, issus de 15 hectares d’une succession en cours sur le territoire de la Commune, alors même que la SAFER a fait connaître son intention de faire valoir son droit de préemption.

Ainsi, la Commune s’interroge sur :

  • Sa capacité juridique pour acheter les terres agricoles auprès d’un particulier ?
  • La primauté du droit de préemption communal sur celui de la SAFER ?
  • Les relations entre la SAFER et la Commune dans le cadre de l’acquisition de terres agricoles

LOGO AMF56 - On vous répond :

L’acquisition de terres agricoles

  • Article L1111-1 du CG3P dispose que “les personnes publiques mentionnées à l'article L. 1 acquièrent à l'amiable des biens et des droits, à caractère mobilier ou immobilier. Les acquisitions de biens et droits à caractère immobilier s'opèrent suivant les règles du droit civil.”

La Commune peut ainsi acheter des terres agricoles et relève des règles applicables au droit privé.

Un guide de la chambre d’agriculture des Alpes de Haute-Provence résume les possibilités offertes à la Commune : https://paca.chambres-agriculture.fr/fileadmin/user_upload/Provence-Alpes-Cote_d_Azur/020_Inst_Paca/CA04/Documents/Publications/Territoire/Charte_fonciere-Fiche_OUTILS_5.pdf

Le droit de préemption

Le droit de préemption est un droit qui permet à son titulaire d’acquérir en priorité un bien mis en vente par son propriétaire.

  1. Le droit de préemption de la Commune

Ce droit a été attribué aux collectivités publiques pour leur permettre d’intervenir sur le marché foncier uniquement dans un certain nombre de cas précis :

-L’aménagement urbain :

  • Droit de préemption urbain (DPU) - article L 211-1 du code de l’urbanisme : permet à une Commune dotée d'un document d'urbanisme de préempter un terrain dans une zone définie dans le but de réaliser un équipement ou une opération d'aménagement d'intérêt général.

Dès lors, pour qu’une Commune puisse préempter, le terrain doit être situé en zone urbaine (U) ou à urbaniser (AU) et avoir été inclus dans le périmètre du droit de préemption urbain (DPU).

  • Droit de préemption dans les zones d’aménagement différé (ZAD) - article L212-1 du code de l'urbanisme : permet à une Commune de préempter un terrain dans des zones urbaines ou naturelles afin de constituer des réserves foncières, il prévoit aussi des dispositifs qui ont vocation à instituer des droits de préemption pour des motifs environnementaux.

-La conservation des espaces naturels et sensibles (ENS) : droit de préemption réservé au département ou aux communes par substitution ou par délégation.

-Droit de préemption commercial qui s'exerce sur les cessions de fonds artisanaux et fonds de commerce.

Le droit de préemption peut ainsi être institué dans les Communes :

.dotées d’un plan d’occupation des sols (POS) rendu public ou d’un plan local d’urbanisme (PLU, PLUi) approuvé, sur certaines parties de leur territoire - notamment :

  • sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce POS ou ce PLU(i) ;
  • dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation humaine,
  • dans les zones et secteurs définis par un plan de prévention des risques technologiques (PPRT)… (liste complète des parties concernées fixée par le code de l’urbanisme) ;

.dotées d’une carte communale approuvée.

Le législateur se fonde ainsi sur :

“Les droits de préemption (…) sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1”, à savoir :

“Un projet urbain, (…), organiser (…) le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, (…), de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, (…).

L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations.”

L’utilisation du droit de préemption de la Commune sur des terres agricoles doit ainsi être justifiée au regard d’un des éléments mentionnés ci-dessus.

  1. La primauté du droit de préemption de la Commune

Il convient ensuite de connaître la hiérarchie des droits de préemption, notamment entre la Commune et la SAFER :

L’utilisation du droit de préemption de la SAFER doit être justifié par l’un des objectifs suivants :

1° L'installation, la réinstallation ou le maintien des agriculteurs ;

2° La consolidation d'exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles et l'amélioration de la répartition parcellaire des exploitations existantes, dans les conditions prévues à l'article L. 331-2 ;

3° La préservation de l'équilibre des exploitations lorsqu'il est compromis par l'emprise de travaux d'intérêt public ;

4° La sauvegarde du caractère familial de l'exploitation ;

5° La lutte contre la spéculation foncière ;

6° La conservation d'exploitations viables existantes lorsqu'elle est compromise par la cession séparée des terres et de bâtiments d'habitation ou d'exploitation ;

7° La mise en valeur et la protection de la forêt ainsi que l'amélioration des structures sylvicoles dans le cadre des conventions passées avec l'Etat ;

8° La protection de l'environnement, principalement par la mise en œuvre de pratiques agricoles adaptées, dans le cadre de stratégies définies par l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics ou approuvées par ces personnes publiques en application du présent code ou du code de l'environnement ;

9° Dans les conditions prévues par la section 3 du chapitre III du titre Ier du livre Ier du code de l'urbanisme, la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains.

Toutefois, le droit de préemption de la SAFER ne peut primer les droits de préemption établis par les textes en vigueur au profit de l’Etat, des collectivités publiques, des établissements publics et des cohéritiers bénéficiaires de l’attribution préférentielle prévue à l’article 832-1 du code civil.

Ce n’est donc que si la Commune décide de ne pas exercer son droit de préemption que la SAFER peut faire valoir son droit de préemption.

La vente à la SAFER ne peut être réalisée qu'après accomplissement des procédures destinées à mettre les titulaires des droits de préemption prioritaires en mesure de les exercer.

Dans le même sens, l’article instaurant le droit de préemption de la SAFER rappelle que ce droit peut s’exercer dès lors que les droits de préemption prioritaires ont pu être exercés.

Pour aller plus loin, et dans le cadre d’un projet de construction :

  • Article L211-1 du code de l’urbanisme : “Les Communes dotées […] d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan”.

La Commune peut ainsi faire valoir son droit sur les “zones d’urbanisation future” indiquées dans le PLU.

L’article L211-5 du code de l’urbanisme fixe les modalités financières d’acquisition.

  • Article L. 143-4 5° du code rural prévoit que le droit de préemption des SAFER ne peut être exercé sur “les acquisitions de terrains destinées à la construction”, ce qui est le cas des terrains situés en zones urbaines ou à urbaniser des plans locaux d'urbanisme.

Dès lors, et dans le cadre de l’urbanisation des terres agricoles, le droit de préemption communal prime face au droit de préemption de la SAFER.

Par ailleurs, deux questions au Gouvernement confirment cette primauté du droit de préemption communal et le CEREMA a édité un guide sur le droit de préemption des espaces agricoles :

*https://www.senat.fr/basile/visio.do?id=qSEQ220701588&idtable=q419642&_nu=01588&rch=qs&de=20200217&au=20230217&dp=3+ans&radio=dp&aff=sep&tri=dd&off=0&afd=ppr&afd=ppl&afd=pjl&afd=cvn

*https://www.senat.fr/questions/base/2005/qSEQ051120520.html

*CEREMA

Les éléments de droit développés permettent ainsi de confirmer que toute Commune est juridiquement capable d’acheter des terres agricoles, les règles applicables relèvent dès lors du droit privé.

Par ailleurs, la primauté du droit de préemption de la Commune sur le droit de préemption de la SAFER, et ce, indépendamment de la destination future des terres agricoles, est reconnue par le législateur.

Il convient toutefois de confirmer que le droit de préemption de la Commune sur les terres agricoles est prévu par un document d’urbanisme.